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發布時間:2019-01-25     字體大小:    小     中     大

信息來源:蘇州市生態環境局

 

最高檢與生態環境部等九部委近日聯合印發了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》(以下簡稱《意見》),要求在檢察公益訴訟中加強協作配合,合力打好污染防治攻堅戰,共同推進生態文明建設。本報記者就操作層面的一些問題,采訪了生態環境部、最高檢、司法部等相關負責同志。

 

公益訴訟是環境司法的突破口

 

隨著新環保法施行,以及民事訴訟法和行政訴訟法的修訂,我國正式建立了檢察公益訴訟制度。經過一年多施行,環境檢察公益訴訟辦案量大幅上升,在保護生態環境公共利益方面發揮出越來越大的作用。

 

“生態環境保護工作需要檢察機關積極、全面的參與,融入國家環境治理體系,充分發揮環境司法的支持、監督和保障功能,環境檢察公益訴訟是最好的切入點和突破口。”生態環境部一位官員對檢察機關公益訴訟工作給予高度評價。

 

近年來,生態環境部與最高檢協作日益密切,在國家層面逐步實現無縫對接。雙方通過共同完善環境污染犯罪司法解釋,構建行政執法與刑事司法“兩法”銜接機制,共同推進檢察機關提起環境公益訴訟等,有力保障和促進了生態環境保護工作深入開展。

 

“公益保護是一項系統工程,需要社會各界的廣泛認同和積極參與。”對于檢察機關在司法辦案過程中存在的問題,最高檢第八檢察廳廳長胡衛列說,在研究制定《意見》過程中,主要堅持問題導向、協作共贏、規范執法三項原則,這些都需要檢察機關與行政機關進一步加強溝通協調、完善頂層設計,發揮各自的職能優勢,多方聯動破解難題。

 

《意見》不僅明確了行政執法機關履職盡責的標準和應訴的有關規定,更多的是對檢察機關司法辦案相關流程進行了規范,比如線索移送、立案管轄、調查取證、訴前程序等。

 

103家司法鑒定機構通過省級審核

 

在辦理生態環境案件時,司法鑒定難、機構少、費用高、周期長已成為制約檢察機關辦理環境污染案件的一個瓶頸。

 

《意見》探索建立檢察公益訴訟中生態環境損害司法鑒定管理和使用銜接機制。遵循統籌規劃、合理布局、總量控制、有序發展的原則,針對司法實踐中存在的司法鑒定委托難等問題,適當吸納相關行政執法機關的鑒定檢測機構,加快準入一批訴訟急需、社會關注的生態環境損害司法鑒定機構。

 

針對鑒定規范不明確、鑒定標準不統一等問題,《意見》加快對生態環境損害鑒定評估相關標準規范的修訂、制定等工作,建立健全標準規范體系。加強

 

對鑒定機構及其鑒定人的監督管理,實行動態管理,完善退出機制,建立與司法機關的管理和使用銜接機制,暢通聯絡渠道,實現信息共享,不斷提高鑒定質量和公信力。

 

近年來,相關部門加強了環境損害司法鑒定管理制度建設。

 

為給生態環境公益訴訟提出技術保障,2018年12月,生態環境部印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南土壤與地下水》,生態環境損害鑒定評估技術規范體系正在逐步建立。

 

為切實規范環境損害司法鑒定管理工作,司法部先后制定出臺一系列政策文件,與“兩高”聯合出臺《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》等。同時,還與生態環境部有關部門聯合開展環境損害司法鑒定收費指導性目錄的制定工作。

 

司法部公共法律服務管理局副局長舒國華告訴記者,目前司法部確立了司法鑒定行政管理部門和行業主管部門牽頭聯合規范管理的工作格局,開創了一種全新的司法鑒定管理模式。下一步,司法部將積極協調國家發改委有關部門,推動盡快出臺收費標準。

 

截至2018年12月底,全國經省級司法行政機關審核登記的環境損害司法鑒定機構達103家,鑒定人1900余名,基本實現了省域全覆蓋,環境損害司法鑒定的供給能力大大提升,為打擊環境違法犯罪提供了有力支撐。

 

及時、有效和全面是判斷是否履職的關鍵

 

2016年1月13日,貴州省錦屏縣環保局因在2014年8月5日~2015年12月31日未對鴻發、雄軍等7家企業停產整改及時進行督促與檢查,被錦屏縣人民檢察院告上法庭。

 

檢察機關連續發出3份檢察建議書,督促該局依法履職。錦屏縣環保局在一定期限內仍然沒有依法履職到位。最后,福泉市人民法院依法判決,被告錦屏縣環保局怠于履行監督管理職責的行為違法。

 

強化生態環境保護督察,嚴格生態環境保護執法,為檢察機關提起生態環境公益訴訟提供了大量案件線索。

 

2016年~2017年兩年間,中央環保督察已完成對全國31個省份的全覆蓋。2018年對河北等20個省(區)開展中央生態環境保護督察“回頭看”,公開通報103個敷衍整改、表面整改、假裝整改的典型案例。其中,有相當一部分案例中存在黨政部門失職行為問題,符合案件移送條件。

 

針對公益訴訟辦案中存在的對行政機關是否依法履行職責標準認識不統一的問題,《意見》明確了三個原則性標準,即以是否采取有效措施制止違法行為、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護、是否全面運用法律法規、規章和規范性文件規定的行政監管手段為標準。

 

“在司法實踐中,對于行政執法機關主觀上有整改意愿,積極實施履職行為,但由于受季節氣候條件、施工條件、工期等客觀原因限制,無法在法定期間內或在檢察建議回復期內整改完畢的,不能一概認定為未依法履行職責。”胡衛列說,最高檢下一步將會同有關行政執法機關及時研究出臺文件,進一步明確行政執法機關依法履行法定職責的認定標準。

 

 

附件:《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》

 

為貫徹落實黨中央、國務院關于打好污染防治攻堅戰的各項決策部署,充分發揮檢察機關、行政執法機關職能作用,最高人民檢察院、生態環境部會同國家發展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局等部門,就在檢察公益訴訟中加強協作配合,合力打好污染防治攻堅戰,共同推進生態文明建設,形成如下協作意見。

 

一、關于線索移送的問題

 

1.完善公益訴訟案件線索移送機制。各方應積極借助行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺的經驗做法,逐步實現生態環境和資源保護領域相關信息實時共享。行政執法機關發現涉嫌破壞生態環境和自然資源的公益訴訟案件線索,應及時移送檢察機關辦理。

 

2.建立交流會商和研判機制。各單位確定相關職能部門共同建立執法情況和公益訴訟線索交流會商和研判機制,由檢察機關召集,每年會商一次,確有需要的,可隨時召開。有關行政機關也可就本系統行政執法和公益訴訟線索情況單獨進行交流會商,共同研究解決生態環境和資源保護執法中的突出問題。檢察機關對生態環境和資源保護領域易發、高發的系統性、領域性問題,可以集中提出意見建議;行政執法機關對檢察機關辦案中的司法不規范等問題,可以提出改進的意見建議。

 

3.建立健全信息共享機制。根據檢察機關辦理公益訴訟案件需要,行政執法機關向檢察機關提供行政執法信息平臺中涉及生態環境和資源保護領域的行政處罰信息和監測數據,以及環保督察等專項行動中發現的問題和線索信息。檢察機關定期向行政執法機關提供已辦刑事犯罪、公益訴訟等案件信息和數據信息。進一步明確移送標準,逐步實現行政執法機關發現公益訴訟案件線索及時移送檢察機關、檢察機關發現行政執法機關可能存在履職違法性問題提前預警等功能。

 

二、關于立案管轄的問題

 

4.探索建立管轄通報制度。檢察機關辦理行政公益訴訟案件,一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的同級人民檢察院立案并進行訴前程序。對于多個檢察機關均有管轄權的情形,上級檢察機關可與被監督行政執法機關的上級機關加強溝通、征求意見,從有利于執法辦案、有利于解決問題的角度,確定管轄的檢察機關。

 

5.堅持根據監督對象立案。對于一個行政執法機關涉及多個行政相對人的同類行政違法行為,檢察機關可作為一個案件立案;對于一個污染環境或者破壞生態的事件,多個行政機關存在違法行使職權或者不作為情形的,檢察機關可以分別立案。

 

6.探索立案管轄與訴訟管轄適當分離。上級檢察機關可根據案件情況,綜合考慮被監督對象的行政層級、生態環境損害程度、社會影響、治理效果等因素,將案件線索指定轄區內其他下級檢察機關立案。在人民法院實行環境資源案件集中管轄的地區,需要提起訴訟的,一般移送集中管轄法院對應的檢察院提起訴訟。

 

三、關于調查取證的問題

 

7.建立溝通協調機制。檢察機關在調查取證過程中,要加強與行政執法機關的溝通協調。對于重大敏感案件線索,應及時向被監督行政執法機關的上級機關通報情況。行政執法機關應積極配合檢察機關調查收集證據。

 

8.建立專業支持機制。各行政執法機關可根據自身行業特點,為檢察機關辦案在調查取證、鑒定評估等方面提供專業咨詢和技術支持,如協助做好涉案污染物的檢測鑒定工作等。檢察機關可根據行政執法機關辦案需要或要求,提供相關法律咨詢。

 

9.做好公益訴訟與生態環境損害賠償改革的銜接。深化對公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟關系的研究,加強檢察機關、行政執法機關與審判機關的溝通協調,做好公益訴訟制度與生態環境損害賠償制度的配合和銜接。

 

四、關于司法鑒定的問題

 

10.探索建立檢察公益訴訟中生態環境損害司法鑒定管理和使用銜接機制。遵循統籌規劃、合理布局、總量控制、有序發展的原則,針對司法實踐中存在的司法鑒定委托難等問題,適當吸納相關行政執法機關的鑒定檢測機構,加快準入一批訴訟急需、社會關注的生態環境損害司法鑒定機構。針對鑒定規范不明確、鑒定標準不統一等問題,加快對生態環境損害鑒定評估相關標準規范的修訂、制定等工作,建立健全標準規范體系。加強對鑒定機構及其鑒定人的監督管理,實行動態管理,完善退出機制,建立與司法機關的管理和使用銜接機制,暢通聯絡渠道,實現信息共享,不斷提高鑒定質量和公信力。

 

11.探索完善鑒定收費管理和經費保障機制。司法部、生態環境部會同國家發展和改革委員會等部門指導地方完善司法鑒定收費政策。與相關鑒定機構協商,探索檢察機關提起生態環境損害公益訴訟時先不預交鑒定費,待人民法院判決后由敗訴方承擔。與有關部門協商,探索將鑒定評估費用列入財政保障。

 

12.依法合理使用專家意見等證據。檢察機關在辦案過程中,涉及案件的專門性問題難以鑒定的,可以結合案件其他證據,并參考行政執法機關意見、專家意見等予以認定。

 

五、關于訴前程序的問題

 

13.明確行政執法機關履職盡責的標準。對行政執法機關不依法履行法定職責的判斷和認定,應以法律規定的行政執法機關法定職責為依據,對照行政執法機關的執法權力清單和責任清單,以是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運用法律法規、規章和規范性文件規定的行政監管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。檢察機關和行政執法機關要加強溝通和協調,可通過聽證、圓桌會議、公開宣告等形式,爭取訴前工作效果最大化。最高人民檢察院會同有關行政執法機關及時研究出臺文件,明確行政執法機關不依法履行法定職責的認定標準。

 

14.強化訴前檢察建議釋法說理。檢察機關制發訴前檢察建議,要準確寫明行政執法機關違法行使職權或者不作為的事實依據和法律依據,意見部分要精準、具體,并進行充分的釋法說理。要嚴守檢察權邊界,不干涉行政執法機關的正常履職和自由裁量權。

 

15.依法履行行政監管職責。行政執法機關接到檢察建議書后應在規定時間內書面反饋,確屬履職不到位或存在不作為的,應當積極采取有效措施進行整改;因客觀原因難以在規定期限內整改完畢的,應當制作具體可行的整改方案,及時向檢察機關說明情況;不存在因違法行政致國家利益和社會公共利益受損情形的,應當及時回復并說明情況。

 

六、關于提起訴訟的問題

 

16.檢察機關應依法提起公益訴訟。經過訴前程序,行政執法機關仍未依法全面履行職責,國家利益或者社會公共利益受侵害狀態尚未得到實質性遏制的,人民檢察院依法提起行政公益訴訟。

 

17.行政執法機關應依法參與訴訟活動。進入訴訟程序的,行政執法機關應按照行政應訴規定相關要求積極參加訴訟,做好應訴準備工作,根據訴訟類型和具體請求積極應訴答辯。對于國家利益或者社會公共利益受到損害的情形,在訴訟過程中要繼續推動問題整改落實,力爭實質解決。對于法院作出的生效判決要嚴格執行,及時糾正違法行政行為或主動依法履職。

 

七、關于日常聯絡的問題

 

18.建立日常溝通聯絡制度。各方應明確專門聯絡機構和具體聯絡人員,負責日常聯絡及文件傳輸等工作。各方可定期或不定期召開聯席會議,共同研討解決生態環境和資源保護領域中存在的具體問題,以及司法辦案中突出存在的確定管轄難、調查取證難、司法鑒定難、法律適用難、從嚴懲治難等問題。對于達成一致的事項,以會議紀要、會簽文件、共同出臺指導意見等形式予以明確。檢察機關和各相關行政執法機關可以在日常工作層面進一步拓寬交流溝通的渠道和方式,建立經常性、多樣化的交流溝通機制。

 

19.建立重大情況通報制度。為切實保護國家利益和社會公共利益,及時處置突發性、普遍性等重大問題,對于涉及生態環境行政執法及檢察公益訴訟的重大案件、事件和輿情,各方應當及時相互通報,共同研究制定處置辦法,及時回應社會關切。在辦案中發現相關國家機關工作人員失職瀆職等職務違法犯罪線索的,應當及時移送紀檢監察機關。

 

20.建立聯合開展專項行動機制。各方開展的涉及對方工作范圍的專項行動等,可邀請對方參與,真正形成檢察機關與行政執法機關司法、執法工作合力,共同促進生態環境和資源保護領域依法行政。

 

八、關于人員交流的問題

 

21.建立人員交流和培訓機制。各方可定期互派業務骨干掛職,強化實踐鍛煉,進一步優化干部隊伍素質。檢察機關可聘請部分行政執法機關業務骨干任命為特邀檢察官助理,共同參與公益訴訟辦案工作。檢察機關和行政執法機關舉辦相關培訓時,可以為各方預留名額,或邀請各方單位領導和辦案骨干介紹情況,定期開展業務交流活動,共同提高行政執法和檢察監督能力。

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